Ricardo Castaneda, economista sénior del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), cree que la participación ciudadana es indispensable en la elaboración de presupuesto. Si bien ve positivo que en el proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado 2022 haya aumentos en salud y educación, sugiere vincular esos incrementos con resultados como matrícula o calidad de educación, y objeta recortes en el futuro.

Política

“Que la Asamblea haga un espacio de discusión para el presupuesto” El economista del Icefi dice que “la pelota” está en la Asamblea Legislativa y pide que Hacienda presente un plan para enfrentar la crisis fiscal a mediano plazo.

Yolanda Magaña

lunes 4, octubre 2021 • 5:00 am

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Ricardo Castaneda, economista sénior del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), cree que la participación ciudadana es indispensable en la elaboración de presupuesto. Si bien ve positivo que en el proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado 2022 haya aumentos en salud y educación, sugiere vincular esos incrementos con resultados como matrícula o calidad de educación, y objeta recortes en el futuro.

Para el economista, la proyección gubernamental de crecimiento económico del 2.4 % es realista, pero advierte que Hacienda debe informar cómo financiará la brecha presupuestaria y si está dispuesto a ceder ante condiciones de transparencia y gobernabilidad democrática del Fondo Monetario Internacional (FMI) para lograr un acuerdo. Ve indispensable un marco fiscal y una reforma tributaria.

 

¿Son creíbles las cifras en que se basa el presupuesto, un crecimiento del 2.4 %?

Un escenario de 2.4 % parece un escenario más realista, justamente lo que se esperaba es que en 2021 iba a haber un efecto rebote por la caída fuerte en 2020 y, a partir de 2022, iba a volver a la tendencia que traía la economía salvadoreña, que es crecimiento entre el 2 y 2.5 %. Todavía falta comprobar si el cálculo de la recaudación está vinculado a esto o hay sobrestimación.

 

En 2021 se detectó una sobrestimación de los ingresos tributarios pero el Gobierno cumplió su meta, ¿cuál es su análisis?

Sobrestimación sí hubo porque el escenario con que elaboró el presupuesto el Ministerio de Hacienda era que la actividad económica iba a crecer menos del 5 %. Lo que sucedió es que en la práctica la economía va a crecer más de lo que se había señalado, por eso, la meta de recaudación propuesta ha superado las expectativas. No se pensaba que el ritmo de las remesas iba a ser tan bueno, las exportaciones, dos factores asociados a la recuperación económica de Estados Unidos y no de El Salvador. Uno de los impuestos que ha tenido más dinamismo ha sido IVA importación, es decir, productos que se han estado comprando al exterior.

 

¿Qué tan probable es que esto ocurra en 2022?

Ya es menos probable. Ya en 2022 se espera que la economía mundial vuelva a su dinamismo normal que tenía previo a la pandemia y es muy difícil esperar incrementos extraordinarios como este año en remesas, este año tuvimos meses en los cuales las remesas crecieron más del 100 %; el próximo año es realmente bien complicado que suceda.

 

El Gobierno ha calculado que falta financiar $498 millones del presupuesto 2022. ¿Será fácil o difícil conseguir esta deuda?

El Ministerio de Hacienda debe decir cómo va a conseguir ese financiamiento y con quiénes. Si el Ministerio de Hacienda dice que lo va a hacer a través de colocación de bonos, significará que el país puede pagar tasas de intereses extraordinarias sumamente altas que quizás nunca las haya pagado y, por tanto, puede hipotecar los presupuestos de los próximos años.

En estos momentos, el perfil de riesgo de El Salvador está a niveles que nunca antes se habían visto, ni en la época de la crisis económica mundial 2008-2009, ni en la propia pandemia del año pasado. Si en estos momentos el país saliera a colocar bonos la tasa de interés por lo menos sería 13 o 14 %, en el escenario que le presten. El costo que se pagaría sería demasiado alto.

Si se plantea que estos recursos se van a obtener mediante préstamos de apoyo presupuestario, tienen que decir con qué organismo porque, mientras El Salvador no logre un acuerdo con el FMI, el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) no van a hacer préstamos de apoyos presupuestarios. Es bien importante que el Ministerio de Hacienda diga cuáles son las alternativas en caso ese acuerdo con el FMI no se concrete. Lo que se emitió (el FMI) es un comunicado donde se va a dar una revisión del artículo IV, un documento donde se ven las condiciones del país y cuáles cambios necesita. Se tendrán que empezar a negociar cuáles compromisos va a asumir el Estado salvadoreño no solo en el ámbito fiscal y económico, sino en el ámbito de transparencia y gobernabilidad democrática. En el corto plazo, ese acuerdo está en el congelador y la pelota está en el gobierno salvadoreño porque la gran pregunta es ¿qué tanto está dispuesto a ceder especialmente en temas de transparencia y gobernabilidad democrática?

Si el BID y el BM tiene cerrados el acceso al crédito para proyectos, ¿pero qué tan cerrados están el resto de organismos financieros como el Banco Europeo?

El que puede tener más flexibilidad, porque así lo hemos observado no solo en El Salvador, es el Banco Centroamericano (de Integración Económica, BCIE), solo que habrá que ver si le puede prestar la cantidad que necesita para cerrar esa brecha presupuestaria. Es importante que el Ministerio de Hacienda cuente cómo está pensando obtener ese financiamiento, porque algo muy importante: cuando se presenta el presupuesto, este va a acompañado de otros documentos, que el año pasado y hasta este momento sigue sin estar público el Marco Fiscal de Mediano Plazo, lo que plantea en una visión de cinco o 10 años cuáles son las medidas que va a tomar para la sostenibilidad de las finanzas públicas. En estos momentos si nos preguntamos o la ciudadanía se pregunta cuáles medidas se van a adoptar, nadie lo sabe.

Yo sí creo que lo que estamos observando es el resultado de un experimento en el cual hay una alta dosis de improvisación y de opacidad, donde aun cuando algunas cosas pudieron salir bien tarde o temprano no termina saliendo bien”.

De acuerdo a las cifras preliminares, ¿qué prioridades ve en el presupuesto 2021?

Siempre es una muy buena noticia que haya aumentos al área social porque en El Salvador siguen existiendo enormes brechas, niños y niñas que no tienen acceso a las escuelas, un sistema de salud que sigue sin tener completamente la capacidad y, por tanto, es fundamental aumentar los recursos en esa área. También, en el área de protección social, que es donde más se ha debilitado. ¿Cuáles son los desafíos? Es con qué resultados están vinculados estos incrementos. Lastimosamente otra de las grandes falencias que tiene el presupuesto en El Salvador es que únicamente sabemos cuántos recursos van a tener las instituciones, pero no qué resultados van a lograr: ¿cuántos niños va a haber en el sistema o cómo va a mejorar la calidad del sistema educativo?, no lo sabemos.

Otro de los aspectos es qué tanto se va a poder ejecutar lo que se va a aprobar. ¿Qué hemos observado este año? Que cuando se aprueba el presupuesto los recursos de educación y salud son extraordinarios, pero cuando se empieza a ejecutar resulta que muchos proyectos de inversión a septiembre de este año tiene ejecución cero y que adicionalmente en la Asamblea Legislativa se le recortaron recursos a Salud y Educación.

Por eso, es importante que la ciudadanía comprenda que el presupuesto es todo un ciclo que va desde la elaboración, aprobación, pero también es importante la etapa de la ejecución y la evaluación del presupuesto.

 

¿Qué preguntas falta contestar en torno al presupuesto 2022?

La primera pregunta es por qué no se generaron los espacios de participación ciudadana desde el diseño, por qué no se presentó la política presupuestaria y por qué no está público el Marco Fiscal de Mediano Plazo; por qué sigue sin presentarse un presupuesto por resultados; por qué sigue sin presentarse una reforma tributaria. Mientras no se haya una reforma tributaria, cualquier medida de gasto público que se financie con impuestos terminará afectando proporcionalmente más a las personas más pobres.

El otro aspecto importantísimo es con quiénes se va a obtener el financiamiento y cuáles son las alternativas, y vamos a ver si logramos responder si todos los gastos vienen incorporados porque lastimosamente una de las prácticas desde hace muchos años es que no todos los gastos vienen incorporados.

Creo que ahora en estos momentos la pelota está en el lado de la Asamblea Legislativa, que la Asamblea realmente haga un espacio de discusión técnica pero también ciudadana, donde las distintas expresiones de la sociedad puedan llegar a presentar sus análisis y recomendaciones, porque el presupuesto no es ni del presidente, ni del ministro de Hacienda, ni de los diputados y diputadas, sino de toda la ciudadanía, porque se financia con impuestos actuales o impuestos futuros cuando se tenga que pagar la deuda.

Estamos hablando del dinero de la gente. Es en el presupuesto público donde se plasman las posibilidades de vivir en una sociedad más democrática y desarrollada, o no.

 

Usted dice que el aumento del riesgo país se debe al 1 de mayo, la habilitación de la reelección inmediata y la Ley Bitcoin, ¿qué tan reversible ve la situación?

Si usted no conoce el contexto de El Salvador y agarra la gráfica del perfil de riesgo de todos los países de Centroamérica, usted la primera pregunta que se haría es: ¿qué pasó en mayo?, porque la tendencia del perfil de riesgo venía hacia abajo y es justo a partir del 1 de mayo que la tendencia empieza a cambiar y, en el caso de El Salvador, es un aumento extraordinario. La brecha entre El Salvador y los otros países de la región centroamericana se ha incrementado. Uno puede identificar en qué momentos este aumento fue más marcado y es: destitución de magistrados y fiscal, implementación y aprobación de la Ley Bitcoin y sobre todo en el último tiempo fue la resolución de la Sala indicando que sí podía haber reelección presidencial. ¿Por qué son estos factores? Los inversionistas lo que ven en El Salvador es: si no están respetando las reglas del juego, incluso de los magistrados de la máxima Sala, ¿qué me garantiza a mí como inversionista que me van a pagar la deuda que he adquirido? Entonces, esto lo que hace inmediatamente es: bueno, si el Gobierno va a emitir nueva deuda, yo me voy a cuidar más y le voy a cobrar más porque existe mucho riesgo. ¿Qué tan reversible es? Es muy reversible. Esta situación está en completas manos del Gobierno salvadoreño. Uno, concretar el acuerdo con el FMI, lo que significa ceder, ceder en aspectos que cualquier gobierno democrático lo debería ver como normal, estamos hablando temas de transparencia, acceso a la información pública, rendición de cuentas, separación de poderes, una Fiscalía independiente, una Corte de Cuentas independiente. Si eso se concretara, bajará ese perfil de riesgo. Lo mismo sucede con el tema del bitcoin, que se deje muy claro que el uso va a ser voluntario; sí está la puerta abierta para que pueda pagar salarios, pensiones, en bitcoin, o para que usted tenga la obligación en recibirlos.

Los inversionistas lo que ven en El Salvador es: si no están respetando las reglas del juego, incluso de los magistrados de la máxima Sala, ¿qué me garantiza a mí como inversionista que me van a pagar la deuda que he adquirido?”.

¿Esto pasa por restituir a los magistrados?

No sé si esos detalles se pudieran concretar. Lo importante en el caso de El Salvador es la restitución del marco de Estado de Derecho, eso pasa por aceptar la resolución de la Sala de lo Constitucional del 1 de mayo, usted acata esa resolución, no sé si eso implicaría que se vuelvan a elegir unos nuevos, pero obviamente pasa porque el gobierno acató esa resolución, significa que va a acatar cualquier otra resolución y que hay separación de poderes.

Es importante señalar que nosotros desde el Icefi es que estamos convencidos que lo que el país necesita no es volver al pasado, ese pasado, hemos observado que ha estado lleno de corrupción, de desigualdades, de un Estado incapaz de resolver, se necesita avanzar hacia un Estado que permita potenciar el crecimiento económico a la vez que reduce las desiguadades pero también que rinde cuentas. Lo que nos preocupa a nosotros es que las decisiones que se han adoptado, lejos de mejorar la situación pasada, realmente se han puesto muy complicadas. No debemos olvidar el contexto en el que estamos: se habla mucho de que la economía va a crecer pero la pregunta es qué tanto ese crecimiento se va a convertir en una mejora del bienestar de las personas.

De acuerdo a las estadísticas de la Dirección General de Estadísticas y Censos (Digestyc), aún cuando podemos cuestionar la metodología, señala que la pobreza extrema en 2020 retrocedió seis años, que la desigualdad tuvo un retroceso de cinco años. De acuerdo a la FAO, la mitad de la población está en inseguridad alimentaria, es decir, que la mitad de las personas no comen lo suficiente o no comen. Y esos elementos no están en el debate.

Cuando nosotros planteamos la necesidad de tener un Estado de Derecho no solo hablamos de la garantía de los derechos individuales, libertad de prensa, libertad de expresión, sino la garantía de que todas las personas tengan acceso a educación, a salud, seguridad alimentaria, pero esto pasa con contar un riesgo menor y unas finanzas públicas que sean más sanas.

 

¿Es la ley bitcoin un intento por tener una política monetaria?

La pregunta del millón es: si una medida tan impopular, aquí se cae uno de los mitos de esta administración pública, está claro que la gente no quiere bitcoin pero a pesar de eso siguen, una medida que los organismos financieros internacionales han advertido de los riesgos, que los propios analistas nacionales coincidimos, ¿por qué se sigue adelante? Seguramente es porque para un grupo es muy beneficioso, se han tomado $205.3 millones del presupuesto, las personas que están atrás del desarrollo de la APP, atrás de los cajeros, atrás de las casas exchanges por supuesto que están ganando recursos para esto. Esto lastimosamente lo hemos visto en otros países, que es la utilización del Estado para beneficio de unos pocos.

Otra alternativa es tener un plan B ante posibles sanciones de Estados Unidos. En el contexto que se aprueba la ley bitcoin era cuando se hablaban de sanciones, por ejemplo, si hay sanciones a las remesas, con el tema del bitcoin se puede saltar, pero ¿qué pasa si hay sanciones hacia funcionarios involucrados en corrupción?, congelamiento de activos, con el tema del bitcoin, también se puede saltar esto. El tercer escenario, que creo que es lo que más ‘le conviene’, que sea un primer paso para tener su primer tóken digital. Si hay un problema de liquidez muy fuerte, si no tuviera para pagar proveedores o salarios, si usted paga con bitcoin igual los tiene que comprar pero ¿qué pasa si tiene un tóken digital propio?, bueno, con eso lo pudiera pagar. Lo que sucede con una decisión de este tipo es que es una desdolarización de facto y no existe un ejemplo en el mundo de un país que haya desdolarizado y los riesgos de eso son muy grandes. Lo más cercano fue lo que sucedió en Argentina, con la caja de convertibilidad y las consecuencias fueron nefastas.

Yo sí creo que lo que estamos observando es el resultado de un experimento en el cual hay una alta dosis de improvisación y una alta dosis de opacidad, donde aun cuando algunas cosas pudieron salir bien tarde o temprano no termina saliendo bien.

Mientras no se haya una reforma tributaria, cualquier medida de gasto público que se financie con impuestos terminará afectando proporcionalmente más a las personas más pobres”.

¿Cómo ve la posibilidad de que El Salvador produzca bitcoins?

Las formas como usted obtiene es comprándolos, cambiándolos o la minería. La minería hace un uso intensivo de energía. Yo recuerdo cuando se aprueba la ley bitcoin y el presidente participa en un space y le preguntan sobre la posibilidad de que El Salvador hiciera minería y dijo ‘no es algo que hemos considerado pero es algo que no descartaría’. El siguiente día ya estaba anunciando que El Salvador iba a hacer minería.

Las decisiones de política pública no se pueden ni se deben tomar así porque hay un conjunto de aristas que usted debe considerar. Si usted va a hacer minería significa que usted debe tener fuentes de energía. El Salvador es un país importador de energía, significa que, si usted en estos momentos utiliza energía para otras cosas, lo que va a pasar es un incremento de la energía para las otras personas, además de todas las implicaciones ambientales. Si se revisan las declaraciones del Banco Mundial de por qué no apoyaron la implementación de la ley bitcoin en El Salvador, ellos señalan dos puntos: las implicaciones de transparencia y las implicaciones ambientales. Yo creo que sobre este aspecto es importante decir: El Salvador históricamente no ha tenido un modelo de desarrollo económico sino un modelo de crecimiento económico, lo que a usted le interesa es cuánto va a crecer la economía no si eso se va a traducir en un bienestar de las personas. La parte ambiental no puede estar debajo de la parte económica.

Si Hacienda dice que lo va a hacer a través de colocación de bonos significará que el país puede pagar tasas extraordinarias sumamente altas que nunca las haya pagado y eso puede hipotecar los presupuestos de los próximos años”.

¿Qué tan conveniente para el país es para el país la amnistía fiscal?

Hemos venido señalando que las amnistías fiscales son inadecuadas porque golpean la moral del buen contribuyente sobre todo cuando se dan todos los años. La amnistía fiscal debería ser un suceso extraordinario, pero cuando como contribuyente sabe que esto va a pasar todos los años existe el incentivo perverso para que usted diga ‘bueno, este año no voy a pagar los impuestos’. Y existe la evidencia técnica en distintos países del mundo que, cuando usted genera una amnistía en el corto plazo sí aumenta la recaudación, pero en el mediano plazo, no. En el caso de El Salvador hay resoluciones de la Sala de lo Constitucional que dice que las amnistías fiscales son inconstitucionales porque el Estado no puede renunciar a obtener recursos que le competen.

 

3 datos que debes de conocer

 

  1. Una ley de presupuesto

El Gobierno ha solicitado aprobar una Ley de Presupuesto General del Estado 2022 por un monto de $7,967 millones.

 

  1. Brecha no financiada

El plan de gastos presenta deuda financiada y no financiada. Lo que aún no está financiado son $498 millones.

 

  1. Riesgo: una deuda cara

Puede pedir préstamos o colocar bonos en inversionistas. Icefi calcula que estos bonos hipotecarán presupuestos futuros.

 

El perfil

Ricardo Castaneda Ancheta, economista, Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi)

Estudios: economista, máster en Gobierno y Gestión Pública en América Latina Universidad Pompeu Fabra/IDEC, Barcelona;  máster en Política Mediática para una Nueva Cultura de Ciudadanía, Universidad Complutense de Madrid. Ha sido coordinador de política fiscal de Icefi y es coordinador país para El Salvador y Honduras.