La última semana de septiembre se presentó ante la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto 2021. El nuevo plan de ingresos y gastos previsto por el Ministerio de Hacienda para el próximo año asciende a $7,453.4 millones; $1,027.4 millones adicionales al Presupuesto aprobado para 2020. Para tener como referencia el peso del gasto del Gobierno Central en la economía, conviene destacar que el proyecto para el próximo año representará más de una cuarta parte del producto (28.2% del PIB), mientras que el presupuesto aprobado 2020, incluso incorporando la contracción del PIB este año, representa el 25.6% del producto, es decir, el nuevo proyecto es 2.6% del PIB mayor. Esto contiene particular relevancia, porque el país ha obtenido nuevo endeudamiento en este año –parte del cual no ha sido incorporado al presupuesto— y ha elevado el nivel de deuda al 84.0% del PIB[1].

Opinión

El Proyecto de Presupuesto 2021 Parece ser que el plan de gastos para 2021 no toma en consideración el alto nivel de endeudamiento con que cerrará 2020

Rommel Rodríguez- Economista de la Fundación Nacional para el Desarrollo

viernes 27, noviembre 2020 • 12:00 am

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La última semana de septiembre se presentó ante la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto 2021. El nuevo plan de ingresos y gastos previsto por el Ministerio de Hacienda para el próximo año asciende a $7,453.4 millones; $1,027.4 millones adicionales al Presupuesto aprobado para 2020. Para tener como referencia el peso del gasto del Gobierno Central en la economía, conviene destacar que el proyecto para el próximo año representará más de una cuarta parte del producto (28.2% del PIB), mientras que el presupuesto aprobado 2020, incluso incorporando la contracción del PIB este año, representa el 25.6% del producto, es decir, el nuevo proyecto es 2.6% del PIB mayor. Esto contiene particular relevancia, porque el país ha obtenido nuevo endeudamiento en este año –parte del cual no ha sido incorporado al presupuesto— y ha elevado el nivel de deuda al 84.0% del PIB[1].

Los ingresos.

La principal fuente de ingresos con los que cuenta el presupuesto son los ingresos corrientes, en particular, los ingresos tributarios que tienen sus pilares en la recaudación del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Los ingresos corrientes previstos en el proyecto 2021 ascienden a $5,696.51, lo que representa el 21.5% del PIB proyectado para el año siguiente. Esto llama la atención cuando se cae en la cuenta de que la relación ingresos corrientes a PIB en el presupuesto aprobado fue de 18.8% antes del efecto económico de la pandemia, pero posterior a ella, y con ajuste del PIB a la baja, esta relación de ingresos aprobados para 2020 y caída del producto alcanza 20.8%. ¿Qué implica esto en el proyecto de presupuesto 2021? Que la proyección de ingresos corrientes es bastante optimista y supera la tendencia de los últimos años, aún cuando se espera que el PIB proyectado para el 2021 sea menor que el que se registró en 2019. Esto se puede dilucidar con mayor claridad cuando se observa la carga tributaria prevista y la respectiva presión fiscal esperada por la recaudación del ISR y el IVA.

La carga tributaria para 2021 se prevé de 19.5%, cuando el presupuesto aprobado para el año en curso previó una carga de 17.4%; la carga tributaria prevista para el otro año es mayor incluso si se asume la caída del PIB y la recaudación en condiciones ceteris paribus. Esto arrojaría una relación de 20.8% del PIB. Mientras que la presión fiscal por ISR no cambia considerablemente del presupuesto aprobado 2020 al proyecto de presupuesto 2021, pues pasa de 7.4% a 7.8% del PIB; si se da un cambio fuerte en la presión por IVA, ya que pasa de 8.3% a 10.0% del PIB. Acá, de igual forma a como se hizo en la carga tributaria, solo por razones de comparación, uno puede ver los ingresos por IVA aprobados para 2020 ceteris paribus y la contracción del PIB, y la ratio arroja una relación de 9.2% del PIB. Es decir que lo que se prevé recaudar según el proyecto de presupuesto 2021 podría estar sobre estimado si se ve la tendencia en los últimos años de la recaudación.

 

El gasto.

De acuerdo con la clasificación económica del gasto, destacan los incrementos en las remuneraciones, el pago de intereses de la deuda y el gasto de capital –también llamado inversión bruta--. Al interior del gasto corriente, el rubro de las remuneraciones alcanza los $2,336.2 millones, lo que representa $225.2 adicionales para el pago de sueldos y salarios. Este incremento representa casi un punto del PIB (0.85% del PIB) para 2021. El pago de intereses de la deuda, por su parte, crece a $877.9 millones, casi $100 millones más ($97.4 millones); sin embargo, acá se debe tener presente que este pago puede llegar a ser mayor en la medida que la Asamblea apruebe la incorporación o asignación de los préstamos que ya han sido ratificados en el marco de la pandemia del COVID 19. Si conjuntamos el gasto adicional en el pago de sueldo y salarios y también el de pago de intereses, nos resulta un incremento total de 1.2% del PIB. La inversión pública se proyecta para el próximo año en 5.2% del PIB, si se compara con la del presupuesto votado para 2020 que fue de 3.4%. Esta es una proyección de la inversión ambiciosa, porque los mayores niveles de inversión histórica se han ejecutado en años posterior a los terremotos --2002 y 2003— y, además, el aparato público siempre presenta problemas en la ejecución de la inversión pública (en la práctica solo se ejecuta el 60% de los recursos asignados a inversión pública).

Un vistazo al gasto desde la perspectiva institucional nos da cuenta de que existe una grave inequidad y posiblemente hasta ilegalidades en la distribución de los recursos. En el primer caso, es importante destacar de que del aumento del Proyecto 2021 de $1,027.4 millones, $914.7 millones son solo para el Órgano Ejecutivo –3.5% del PIB adicional--, cuando el Órgano Judicial, Otras Entidades y el Ministerio Público muestran reducciones que alcanzan en su totalidad los $13.4 millones, a excepción de la Fiscalía General de la República que tiene un incremento de $12.7 millones.


Las posibles ilegalidades provienen de la baja asignación al Órgano Judicial y la asignación correspondiente al FODES. De acuerdo con el artículo 172 de la Constitución, el Órgano Judicial dispone de una asignación no menor al 6% de los ingresos corrientes. En este sentido, el proyecto 2021 debería incorporar para esta entidad el monto de $341.8 millones y no los $290.0 millones asignados. De igual forma, la asignación a las municipalidades a través del FODES, según la ley, corresponde al 10% de los ingresos corrientes lo que equivale $569.6 millones menos la devolución de impuestos, sin embargo, en el proyecto se asigna $454.6 millones, es decir, se espera una devolución estimada en $115 millones, lo cual no coincide con lo que expresa las partidas de Hacienda correspondiente a la devolución de ingresos de años anteriores e IVA a exportadores por un total de $5.0 millones. Estos dos aspectos no son cosa menor, y los diputados de la Asamblea deberán de indagarlo minuciosamente, ya que no pueden aprobar leyes –El Presupuesto es Ley de la República—que contraríen los preceptos constitucionales y tampoco debería aprobar una ley que contradiga a otra ley, especialmente cuando ellos acordaron hace pocos años incrementar el FODES del 8% al 10% de los ingresos corrientes netos. 

Financiamiento con deuda.

En rigor, más allá si es deuda por desembolsos de préstamos ya aprobados o es solicitud de nuevo financiamiento, el presupuesto del Gobierno Central contiene $1,575.4 millones financiados con deuda para cubrir los gastos de 2021. Como parte de este monto, el nuevo financiamiento que se requiere es de $1,342.2 millones, lo que representa 5.1% del PIB proyectado para 2021. Si se hace la comparación con el presupuesto votado para 2020, el cual incluyo nuevo financiamiento por $645.8 millones, que en ese momento proyectó ser aproximadamente el 2.3% del PIB, notamos que el requerimiento de nuevo financiamiento para 2021 es más del doble. Incluso con la contracción del PIB registrada en este año 2020, al relacionarla con las necesidades de nuevo financiamiento que contrajo su momento el presupuesto cuando fue aprobado, esto alcanza el $2.6% del PIB. Dicho de otra manera, con el proyecto de presupuesto 2021 estamos ante un incremento en el requerimiento de nuevo financiamiento, solo comparable cuando el Gobierno tiene vencimiento de bonos y necesitar hacer una nueva colocación para hacer un rollover de los mismos.

Así las cosas, parece ser que el plan de gastos para 2021 no toma en consideración el alto nivel de endeudamiento con que cerrará 2020, y que a agosto de 2020 reporta exactamente el 84.0% del PIB sin incluir los recursos que aún están pendientes de ratificar y asignar al presupuesto estatal. En este sentido, la pregunta que surge es por qué se propone un alto nivel de endeudamiento en una situación tan complicada de las finanzas públicas. La respuesta pasa por reconocer un fuerte incremento de gasto en el Órgano Ejecutivo ($914.7 millones) donde las mayores asignaciones están dirigidas a Educación, Salud y Seguridad Pública con $281.2 millones, $276.4 millones y $100.6 millones, adicionales, respectivamente. Estas cifras en conjunto representan alrededor de 2.5% del PIB previsto para 2021. De acuerdo con lo abordado líneas atrás, para ello, el Ejecutivo ha incrementado considerablemente el nuevo financiamiento vía la emisión de títulos valores, así como también prevé una fuerte recaudación que parece no está bien fundamentada y debe ser analizada a conciencia, ya que en recaudación de IVA se prevé un incremento fuerte y una recaudación superior a la de 2019, cuando el PIB de este año fue superior que el previsto para 2021.

 

[1] Ministerio de Hacienda de El Salvador. Perfil Deuda del Sector Público No Financiero. Agosto 2020. Pág. 2. Disponible en: https://www.transparenciafiscal.gob.sv/downloads/pdf/700-DGICP-IF-2020-22178.pdf